施工企业参与PPP的几点思考

:积极投身ppp，为什么是施工企业的必然选择?什么样的ppp项目更适合施工企业?投资ppp项目的融资困境如何解?政府对ppp项目的购买服务与过往的bt项目回购，哪个风险更低?如何与资本合作才能把自身优势充分发挥，同时避免投资风险(案例：合作交易结构)?参与ppp项目需要打造什么样的核心竞争能力?

一、积极投身ppp是施工企业必然的战略选择

中国经济正发生着深刻的变化，支撑过去高速发展的生产要素不再，供需的内在矛盾改变，供需结构失衡，原有的市场供需动态平衡被打破。相应地，工程承包市场也发生着深刻的变化：房价持续增长预期不再，房子难卖，房地产投资迅速下滑，房地产项目减少，承接房地产项目的风险陡增;失去土地财政的支撑，平台公司融资受限，政府无力投资更多公共设施，招投标项目减少，形成一个项目上百家投标，中标如中彩的局面;bt模式被叫停……工程承包市场增速急速下降，市场结构改变。

市场在关上一扇门的时候，也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中，尚有大量基础设施需要建设，ppp作为提高投资效率，提高公共服务水平，解决财政不足的重要工具，自上而下推行开来。在中央政府的推动下，ppp项目如雨后春笋般涌现，各地纷纷推荐ppp项目，最近短短两个月，仅三个省份，推介项目投资额就近2万亿。更多ppp项目还在准备推介的路上，预计全国目前拟推介及已推介ppp项目投资额将超过20万亿。在ppp基础上衍生出的“类ppp”模式不断涌现。

对于施工企业而言，面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身ppp，是企业生存发展的必然战略选择。

二、ppp项目的分类与选择

面对ppp项目，可以有不同的分类方法：①按行业分，有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……;②从投资角度，按还款来源分，有经营性项目(主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等)、非经营性项目(主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等)、部分经营性项目(还款来源由政府购买服务与收费权共同构成);③按运营所占比重分，有强运营性项目(污水处理、自来水处理、垃圾处理等)、弱运营(市政道路、水利工程、土地一级开发等);④其他分类方法。作为施工企业，按运营所占比重分类和按投资还款来源对ppp项目进行分类，更能体现施工企业参与ppp项目，与过去单纯做工程总承包的不同。

从投资角度，按还款来源对ppp项目进行分类，更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目，对预期收费的测算，收费保底条件的评估成为重中之重，对未来20-30年的收费进行准确预测，有很大的不确定性;对于非经营性项目，对政府购买服务的资金(回购资金)保障的评估，成为重中之重，目前《预算法》及ppp相关政策，对进入财政预算的资金支出，提供了强有力的保障;对于部分经营性项目，两方面都要做好评估。

按运营所占比重角度，对于强运营性项目，企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。

综合两方面因素，施工企业参与ppp项目，难度依次由“经营性+强运营”项目向“非经营性+弱运营”项目递减。其中，经营性的占比与运营强弱高度相关，经营性项目往往是强运营项目，非经营性项目更多是弱运营项目。“经营性+强运营”项目更接近于过去常见的bot，运营在项目成败中体现了更大的作用，“非经营性+弱运营”项目更接近于大家熟悉的bt，工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中(投资额结构)，“非经营性+弱运营”项目占比更大，真正的“经营性+强运营”项目占比相对较小，这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑(“非经营性+弱运营”项目约占投资额的80%)。

作为新生且复杂的中国式ppp，政府、社会资本和咨询服务机构，都在探索中，政策法规不完善，没有成熟的合作模式，其难度可想而知。“天下难事必作于易”，基于过去较成熟的bot，扩大适应范围，运用于“经营性+强运营”项目，不断演进;基于bt，依据政策要求，改造bt的交易模式，使之符合ppp的要求，将成为ppp探索期最为重要的方式和突破口。“非经营性+弱运营”项目由于占比大，操作相对更容易，对施工企业的要求相对更低，施工企业在项目中的作用更大，在近期，将成为施工企业参与ppp的主流项目。

三、把bt改造为ppp

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了bt模式，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行，堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道，面对大量需要建设的公益性公共服务设施，要走新的路子。

山永远阻挡不住水的前进，有巨石阻挡，就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施，为原来的bt项目和政府招投标项目改造为ppp项目，提供了强有力的支撑：政府购买服务(回购)的资金，一旦列入财政预算并经人大批准，其如期支付就有了保障(新《预算法》第九十三条规定，对于“违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金”的，不但要求责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分)，这个保障，比过往担保、抵押以及政府的承诺函，更加可靠。

对于政府购买服务(回购)的资金，列入财政预算，以政府财政预算做托底，算不算政府担保，业内有争议，有不同的声音，但这个问题不应该是企业过多考虑的问题，是专家学者和政府应该考虑的问题。目前相关政策法规允许并支持这么做，企业要赶紧抓住机会做，等着争论清楚了，好项目都被做完了，正如bt刚出来时，政府给的条件很好，利润空间大，等bt成熟了，利润空间小了，风险却越来越大了。

把bt项目和政府招投标项目改造为ppp项目，政府购买服务的资金列入了财政预算，并不意味着没有风险，如果真的出现政府财政无力支付，上级政府是否会兜底，最终会如何处理，现在还是未知数。企业在选择项目时，尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作，项目的规模与政府的财力相称，把项目资金回收的风险降到最低。

改造bt为ppp，主要注意几个问题：一是项目周期不得少于10年(最好设计为10年，目前金融机构能够接受10年期的投资，超过10年的项目，金融机构认可度低);二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算，并经人大决议批准;三是列入ppp项目库，至少是列入地市级ppp项目库;四是有物有所值及财政承受能力评价报告。其中前三条是关键，第四条本身没有很强约束的执行标准，相信大家有办法解决。

四、投资、融资还是合作

从施工企业参与并已经签订ppp合同的项目看，主要由施工企业作为ppp项目的投资主体：有的是施工企业直接投资，有的是借款投资，有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保，项目的投资风险最终由施工企业承担。

以施工企业作为ppp项目投资主体的参与方式，是难以持续的。ppp项目的投资额巨大，一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定，可用于支付ppp项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算，以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据，未来10年将有近20万亿的ppp项目规模，实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模，让施工行业来投资，施工行业是承担不起的，即便是作为债务来承担，也是承担不起的。

联合其他社会资本，与资本合作做ppp项目，将是施工企业参与ppp的主流方式：资本方作为主要投资人对项目进行投资，承担投融资的风险，施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险，各自发挥各自的优势，各自承担各自的风险，分别获得相应的投资收益和工程施工收益。

对于“非经营性+弱运营”项目，工程施工是核心，投资方撇开施工企业去主导项目，难度很大。面对这么大规模的投资，未来参与ppp项目投资的主体应该是金融机构，他们不但有更强的投融资能力，项目建成后，他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构，他们将更愿意与人合作，让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手，金融机构作为大股东，以联合体形式参与ppp项目，将是未来的主流方式。

金融机构在惯性的主导下，面对基础设施建设，更倾向于债权投资而非股权投资。随传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断，房地产行业融资风险急剧上升，金融机构必然会转换思维方式，积极投身于ppp项目的股权投资中。中国施工企业管理协会《施工企业管理》杂志社，搭建了金融机构与施工企业合作的服务平台，与众多金融机构建立了合作，研究和探讨金融支持施工行业的问题，针对ppp做了专项研究，部分金融机构已经开始积极参与ppp项目的股权投资，以大股东身份出现在ppp项目中。目前已有多家大型施工企业与金融机构达成了合作，不少项目正在运作中，开了施工企业与金融机构以合伙人形式合作参与ppp项目的先河。相信这一模式将很快被推广。