一、关于项目申请报告
2004年国务院下发的《关于投资体制改革的决定》,其重要举措之一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。今后对企业不使用政府投资资金的建设项目,一律不再实行审批制,而只有“项目申请报告”一个环节,报投资主管部门核准或备案。同年,为了规范政府对企业投资项目的核准工作,国家发展改革委制定了《企业投资项目核准暂行办法》,并予以发布施行。
项目申请报告是企业投资建设项目应报政府核准时,为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可,按核准要求报送的项目论证报告。为进一步完善企业投资项目核准制,指导企业做好项目申请报告的编写工作,规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为,2007年8月国家发展改革委发布了《项目申请报告通用文本》和《关于〈项目申请报告通用文本〉的说明》,对项目申请报告编写内容及深度提出了一般要求和详细解释。training.mypm.net
编制项目申请报告是政府行政的强制约束,是企业在进行项目投资活动中必须担负的社会责任。其目的和作用非常明确,就是要为政府投资主管部门提供核准的依据,避免或消除因项目建设对国家、社会公共利益产生不利影响,从而获得政府投资主管部门的行政许可。
二、项目申请报告评估的要点
《企业投资项目核准暂行办法》第十二条规定:项目核准机关在受理核准申请后,如有必要,应在4个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告,并对评估结论承担责任。转自项目管理者联盟
可见,对企业报送的项目申请报告进行核准是政府行为,对于重大、复杂的项目,政府核准部门要委托咨询方进行评估论证并提出评估报告。咨询机构在项目的评估过程中,既有为政府咨询把关的作用,也有代政府核准、审查的作用。评估项目申请报告应把握以下几个要点。
1.申请报告内容的完整性
国家发改委在2007年发布的《项目申请报告通用文本》中,对企业报送的项目申请报告的内容和深度提出了一般性的要求,其通用性强,涵盖的范围广,具有普遍的指导意义。咨询机构在对项目申请报告进行评估时,首先要对项目申请报告的完整性进行检验,应基本满足“通用文本”提出的一般性要求,对于简化的内容,要根据项目的实际情况进行验证。例如:发展规划、生态环境、征地、移民、拆迁和社会影响问题,几乎对于各个行业的项目都存在,项目申请报告不应简化,项目在资源占用、利用、能耗和对宏观经济的影响分析方面应根据项目的特点适当简化。咨询机构在评估过程中应切忌项目申请报告“克隆”可研报告,或将项目可行性研究报告的内容充斥在项目申请报告的相关内容中。同时,还应对申请报告相关内容分析的充分性进行评估,例如:一条公路或铁路项目在申请报告中既要分析项目建设与路网规划的关系,也要分析与城市总体规划、区域经济发展规划的关系。根据国家发改委“暂行办法”的要求,与项目申请报告同时附送的土地预审、环保批复等文件是否齐全,咨询机构也要进行验证。
2.突出体现投资体制改革的精神
国务院投资体制改革的决定之一,是转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位。对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益的角度进行核准。政府对企业提交的项目申请报告主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益和防止出现垄断等方面进行核准。因此,咨询机构在对项目申请报告进行评估时,应将重点放在项目的外部性、公共性方面,不应再对属于企业自主决策的市场前景、工艺技术方案、投资和经济效益等内部性的技术、经济问题进行评估论证,避免过多地干预企业的自主决策权。评估应解决项目在宏观层面的问题,应对项目与规划的关系,行业准入条件,对环境、社会的影响,资源开发利用的合理性进行重点分析论证,突出体现国务院投资体制改革的精神,切实解决政府关心的、涉及项目对社会和公共利益影响程度的问题。对项目在微观层面的具体问题关心越多,企业投资主体地位体现就会越少,评估重心偏离的就会越多,政府关心的涉及社会、公共利益的问题就难以凸现出来。例如:交通、水利等基础设施项目,其规模大、投资高,征地、拆迁及移民安置的问题多,社会属性明显,评估过程中应重点论证项目与总体规划及各相关行业规划的关系,着重解决好项目对社会影响问题;电力、煤炭、油气田和矿业开采等项目涉及到资源的合理开发利用问题,评估应站在政府的角度,遵照国家的相关政策,对资源开发的合理性进行重点论证,避免出现垄断。项目管理论坛
3.摆脱可研报告评估的惯性思维
新的投资体制下,对可研报告的评估可分为两种情况,一种是由企业投资、不使用政府资金的可研报告评估,评估是受企业之托,为企业决策项目提供咨询服务。另一种是使用政府资金的可研报告评估,这种情况是投资体制改革前常见的,一般由政府投资主管部门委托评估,咨询机构主要是为政府投资决策把关,同时也是为业主或企业提供咨询服务。本文提到的对可研报告的评估仍然指后一种情况。
对于使用政府资金的可研报告评估项目,咨询机构评估的目的是为政府和业主把关,评估的对象主要是可研报告,站在咨询服务的角度对项目提出意见,里面包含了专家、各方代表以及咨询机构本身的综合意见,提出的意见和建议既涉及项目在微观层面又涉及宏观层面,但更加重视微观层面的具体问题。聘请的专家主要是专业性较强、涉及项目具体方案、投资的技术人员,同时也邀请环保、国土、规划、水电、消防等部门的代表参加,但总体上评估论证的过程是以专家为主。评估过程往往采取发现问题就要提出来、就要讨论的惯性思维和做法。
而项目申请报告的评估是为核准部门把关,评估的对象包括项目申请报告,也包括项目申报单位或企业,咨询机构所站的角度是政府核准部门一方,性质类似于代核准部门审查。因此,评估项目申请报告时要摆脱评估可研报告过程中的惯性思维,坚持项目所涉及的必要性、市场分析预测、技术方案可行与否、经济上是否合理等属于项目内部问题由企业自主决策,避免过多地深入到项目的具体问题中去,确保企业在投资过程中的自主决策地位。评估要解决政府关心的宏观层面的、涉及项目外部的、公共性的问题。应该说,在规划、环评、土地、社会和宏观经济方面,项目申请报告的评估较政府投资项目的可研报告更详细、更深入、更加明确。评估项目申请报告时,评估会的专家组成也应以涉及项目外部性、公共性方面的技术、管理人员为主,以社会、技术、经济方面综合能力比较强的专家为主,不必要聘请涉及项目具体技术方案的专家,尽可能多地邀请各个相关部门的代表参加。
4.评估报告的组成和结论
正因为项目申请报告评估与可研报告评估在目的、角度和范围上不同,相应地,项目申请报告的评估意见也应具备明显的特点,做为咨询过程的重要成果性文件,其主要组成部分应包括项目所涉及的发展规划、产业政策、资源、节能、土地利用、拆迁安置、生态环境和经济、社会效果分析,还应阐述项目核准前所需报件的办理情况和主要意见,项目申请报告评估报告的结论性意见应体现项目是否具备合理性和“可批性”。而非可研报告评估意见中的建设必要性、可行性方面的结论。转自项目管理者联盟
三、应注意的问题
项目申请报告毕竟是投资体制改革催生的新事物,政府对项目核准的过程、咨询机构对项目申请报告的评估过程均缺乏相对成熟的经验和做法。因此,咨询机构在评估过程中应注意有些企业报送的项目申请报告并没有经过可研阶段的充分论证,即属于企业投资自主决策的市场前景、工艺技术方案等问题没有完全得到解决,在申请报告的评估过程中被发现,并直接影响了项目对社会、公共利益的影响程度。这样的问题原则上也应体现投资体制改革中关于确立企业投资自主地位的要求,企业应自担责任和风险,但由于涉及的宏观层面的问题比较重要,评估机构应向核准部门提出明确的建议和改进措施,或按核准机关的委托要求,将可研报告做为项目申请报告的附件一并进行论证。
项目申请报告的定义